Ai quản lý, khai thác đường cao tốc?

"Thừa" quy định nhưng thiếu tiền, thiếu người

Tại dự thảo luật Đường bộ đang lấy ý kiến hoàn thiện, Bộ GTVT đề xuất bổ sung 5 phương thức để khai thác tài sản kết cấu đường cao tốc, gồm: Trực tiếp tổ chức khai thác (nhà nước trực tiếp quản lý, thu phí, bảo trì); chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng đường cao tốc; cho thuê quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường cao tốc; chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường cao tốc; nhượng quyền kinh doanh - quản lý theo pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (O&M).

Cao tốc TP.HCM - Trung Lương là tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên áp dụng hình thức nhượng quyền cho tư nhân quản lý. Ảnh: ĐÀO NGỌC THẠCH

Đề xuất của Bộ GTVT xuất phát từ thực trạng trong 10 năm tới nhu cầu vốn ngân sách cho đầu tư mới đường cao tốc lên đến gần 240.000 tỉ đồng, trong khi vốn bảo trì mới chỉ đáp ứng được khoảng 45%. Trong khi đó, việc đầu tư vào đường cao tốc gặp khó khăn khi kêu gọi các nhà đầu tư do chưa có khung hành lang pháp lý rõ ràng, đủ sức hấp dẫn. Đồng thời nhân lực quản lý, vận hành cao tốc cũng đang là bài toán khó.

Cụ thể, để đáp ứng yêu cầu quản lý vận hành đường cao tốc thì trung bình cần khoảng 2 công nhân kỹ thuật/km đường. Do đó, đến năm 2025 cần khoảng 6.000 công nhân quản lý vận hành đường cao tốc, đến năm 2030 cần 10.000 công nhân. Điều này đặt ra nhiệm vụ nặng nề với Cục Đường bộ VN trong thời gian tới sẽ thực hiện quản lý, vận hành, khai thác, bảo trì một khối lượng lớn các tuyến cao tốc và hơn 25.000 km quốc lộ.

Cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận. Ảnh: BẮC BÌNH

Trao đổi với Thanh Niên, một cán bộ thuộc Cục Đường bộ VN cho biết theo quy định, sau khi đầu tư xây dựng xong, đường cao tốc sẽ được bàn giao cho chủ sở hữu hoặc người quản lý sử dụng công trình để quản lý, vận hành khai thác. Mặc dù đối tượng thực hiện trách nhiệm của người quản lý, sử dụng đường cao tốc tùy thuộc vào nguồn vốn đầu tư, cơ chế giao đầu tư xây dựng nhưng đều phải tuân thủ quy định chung là: đường cao tốc phải được quản lý, khai thác đúng mục đích, công năng sử dụng; phải được bảo dưỡng, sửa chữa và các hoạt động bảo trì khác nhằm bảo đảm giao thông an toàn, thông suốt, phòng, chống các hành vi xâm phạm kết cấu hạ tầng.

Ngoài các quy định chung về đường bộ, do đường cao tốc có yêu cầu đặc biệt trong vận hành khai thác nên Chính phủ đã ban hành Nghị định số 32/2014 quy định về quản lý, khai thác và bảo trì công trình đường cao tốc; Bộ GTVT cũng đã ban hành Thông tư số 90/2014 hướng dẫn một số nội dung về quản lý, khai thác, bảo trì đường cao tốc, sau đó được sửa đổi, bổ sung tại Thông tư số 45/2018, Thông tư số 08/2015 quy định về công tác cứu hộ và định mức dự toán công tác cứu hộ trên đường cao tốc. Ngoài ra, Bộ Y tế cũng có Thông tư số 49 quy định về tổ chức và hoạt động cấp cứu tai nạn giao thông trên đường bộ cao tốc.

Đồng thời, Bộ GTVT còn quy định bắt buộc từng dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc phải có quy trình quản lý, vận hành khai thác và bảo trì riêng phù hợp với quy mô công trình, đặc điểm vận hành khai thác, tổ chức giao thông của từng tuyến đường và các yêu cầu về bảo trì riêng; trách nhiệm bảo trì, sửa chữa, nguồn vốn thực hiện và cách thức tiến hành lập quy trình, kế hoạch bảo trì, tổ chức thực hiện…

Khai thác cao tốc không chỉ có thu phí

Từ thực tế nêu trên, PGS-TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ VN (VARSI), khẳng định khung pháp lý hoàn chỉnh và bộ tiêu chuẩn kỹ thuật chuyên về quản lý, khai thác đường ô tô cao tốc là một khoảng trống lớn cần có giải pháp khắc phục càng sớm càng tốt.

Ông Chủng phân tích: Tương tự các quốc gia khác, hệ thống đường ô tô cao tốc ở VN được phân loại là công trình giao thông cấp đặc biệt. Vì vậy, công tác quản lý, khai thác cũng có sự khác biệt so với quản lý, khai thác các tuyến đường ô tô thông thường. Đây là hoạt động với khối lượng công việc rất đồ sộ và phức tạp. Đơn cử, ngay trong công tác quản lý việc thu phí cũng có rất nhiều nội dung như quản lý trang thiết bị thu phí thế nào, định mức ra sao, nhân viên dịch vụ thu phí, công tác lưu trữ các dữ liệu kiểm tra công tác chất lượng thu phí…

Bên cạnh đó, công tác quản lý giao thông là nhiệm vụ trọng tâm, bao gồm: soạn thảo các quy tắc tổ chức giao thông trên tuyến, tổ chức đảm bảo trật tự giao thông. Hiện chúng ta chưa có sự điều tiết toàn tuyến nên thường xuyên xảy ra tình trạng ùn tắc trên đường cao tốc. Ngoài ra còn cần xử lý nhanh và kịp thời các hư hỏng, chướng ngại vật trên đường nhằm đảm bảo an toàn và tiện lợi. Một vật rơi xuống đường phải được lập tức phát hiện và xử lý. Về mặt tổ chức, công tác này đòi hỏi một hệ thống giám sát hoàn chỉnh, các hệ thống thu dọn chướng ngại vật trên đường, thường xuyên kiểm tra các thiết bị giao thông đảm bảo luôn trong tình trạng làm việc tốt, có hệ thống phòng ngừa vi phạm luật Giao thông đường bộ, có trạm cứu nạn, cứu hộ, túc trực 24/7…

Thứ nữa là công tác bảo trì rất quan trọng nhưng thực tế lại ít được quan tâm. Nhiều công trình ở VN xuống cấp nhanh chóng một phần cũng do công tác bảo trì kém. Đơn vị khai thác cao tốc phải thường xuyên tiến hành công tác kiểm tra, đánh giá về điều kiện an toàn, chất lượng mặt đường, kiểm soát xe quá khổ, quá tải, có giải pháp duy tu sửa chữa. Công việc khối lượng lớn, tính chất kỹ thuật phức tạp nên cần tính chuyên nghiệp hóa, chuyên môn hóa rất sâu. Không chỉ kiểm soát đường bằng mắt mà còn cần những trang thiết bị công nghệ cao, chuyên nghiệp. Cuối cùng là công tác quản lý tài sản trên đường cao tốc, bảo vệ phạm vi đất đai dành cho đường... Như trường hợp đường cao tốc Hà Nội - Lào Cai mở quán bán ven đường thì đơn vị quản lý, khai thác sẽ chính là đầu mối chịu trách nhiệm trực tiếp.

"Vận hành quản lý một khách sạn 5 sao khác nhiều so với vận hành, quản lý một khách sạn 3 sao. Vận hành một chung cư cao cấp khác với vận hành một chung cư thương mại thông thường. Tương tự, công tác quản lý, vận hành, khai thác đường cao tốc cũng rất đặc biệt, đó là những khối lượng công việc khổng lồ. Theo quy hoạch, đến năm 2030 - 2035 VN sẽ có khoảng 5.000 km đường bộ cao tốc với tổng mức đầu tư gần 40 tỉ USD. Đây là khối bất động sản rất lớn cần phải được quản lý và khai thác tốt mới mang lại hiệu quả đầu tư, nếu không sẽ gây tổn thất vô cùng lớn cho nền kinh tế và cho chính các nhà đầu tư", ông Trần Chủng nêu quan điểm.

Cấp bách mở rộng tuyến cao tốc TP.HCM - Trung Lương - Mỹ Thuận

Văn phòng Chính phủ có văn bản truyền đạt ý kiến của Phó thủ tướng Trần Hồng Hà về việc nghiên cứu phương án đầu tư mở rộng tuyến cao tốc TP.HCM - Trung Lương - Mỹ Thuận. Theo đó, Phó thủ tướng giao Bộ GTVT chủ trì nghiên cứu và đề xuất đầu tư mở rộng đoạn tuyến cao tốc TP.HCM - Trung Lương quy mô 8 làn xe, đoạn tuyến cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận quy mô 6 làn xe theo phương thức đầu tư PPP toàn tuyến. Đồng thời phối hợp với Bộ Kế hoạch - Đầu tư và địa phương có tuyến đường đi qua thống nhất loại hợp đồng phù hợp, trường hợp cần thiết báo cáo Quốc hội về việc áp dụng loại hợp đồng PPP cũng như việc giao cơ quan có thẩm quyền để đảm bảo việc đầu tư mở rộng được triển khai thuận lợi nhất có thể.

Nhượng quyền cho tư nhân quản lý

Trong các mô hình mới đề xuất, phương thức nhượng quyền O&M được Bộ GTVT đánh giá sẽ đem lại nhiều lợi ích hơn so với phương án tự nhà nước quản lý, vì nhà nước sẽ nhận một khoản tiền chuyển nhượng và không phải bố trí vốn hằng năm vận hành, bảo trì. Đồng thời mang lại các giá trị không quy đổi được thành tiền, như thực hiện chủ trương xã hội hóa, huy động các nguồn lực ngoài nhà nước tham gia vận hành, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển, tinh giản bộ máy…

Thực tế, mô hình nhà nước làm đường rồi bán quyền thu phí, áp dụng hình thức hợp đồng O&M đã được áp dụng hiệu quả từ lâu tại nhiều nước đi đầu trong công cuộc phát triển mạng lưới đường cao tốc trên thế giới như Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc…

Tại Nhật Bản, cơ sở hạ tầng công cộng có sẵn và đang thu phí vẫn thuộc quyền sở hữu của cơ quan nhà nước, nhưng quyền vận hành, khai thác sẽ được giao cho một đơn vị tư nhân. Các đơn vị được nhận quyền vận hành thực hiện hợp đồng trong khoảng 30 năm, trả tiền một phần cho nhà nước, số còn lại được trả góp. Các công ty đường bộ dùng số tiền này để bù đắp chi phí xây dựng cao tốc trước đó. Công ty được nhượng quyền có thể tăng lợi nhuận từ kinh doanh trạm dừng nghỉ, tổ chức sự kiện để thu hút phương tiện, giảm chi phí quản lý, bảo trì...

Tại VN, cao tốc TP.HCM - Trung Lương dài gần 40 km đi qua TP.HCM, Long An, Tiền Giang là tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên áp dụng hình thức nhượng quyền quản lý này. Tuy nhiên, do triển khai trong bối cảnh thiếu hành lang pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP, đặc biệt là quy định về hợp đồng O&M, nên dự án xuất hiện các vi phạm về quy định pháp luật. Sau khi hết hạn hợp đồng chuyển nhượng quyền thu phí, tuyến cao tốc TP.HCM - Trung Lương đã phải dừng thu phí và nảy sinh nhiều tồn tại, bất cập như khó khăn trong bố trí nguồn vốn quản lý, bảo trì; lưu lượng phương tiện gia tăng, vận tốc khai thác giảm (chỉ đạt bình quân 60 - 70 km/giờ, trong khi đó trước thời điểm dừng thu phí, vận tốc trung bình là 100 km/giờ); tai nạn giao thông tăng cao; tình trạng ùn tắc thường xuyên vào giờ cao điểm và các ngày nghỉ lễ…

TS-LS Lê Đình Vinh đánh giá VN đang có vị trí địa lý đặc thù, thuận lợi cho việc phát triển đường cao tốc và nhu cầu phát triển về hạ tầng, đặc biệt là đường cao tốc trong thời gian tới rất lớn. Hiện đã có các mẫu hợp đồng PPP, trong đó có hợp đồng O&M nhưng chưa được triển khai nhiều do hình thức này chưa thực sự hấp dẫn các nhà đầu tư và việc xây dựng, đàm phán, ký kết và triển khai thực hiện còn nhiều vướng mắc. Cụ thể, hệ thống pháp luật hiện nay còn nhiều quy định khá chồng chéo trong đầu tư, xây dựng, vận hành đường cao tốc. Luật PPP cho phép quản lý dự án đường cao tốc theo hình thức O&M, nhưng luật về quản lý tài sản công cũng cho phép quản lý theo hình thức nhượng quyền thu phí. Điều này dẫn đến lúng túng trong việc áp dụng luật để triển khai lựa chọn nhà đầu tư thực hiện quản lý, vận hành.

Trong thực tế, một số trường hợp chưa xác định rõ về chủ thể sở hữu đường cao tốc cũng gây khó khăn cho các bên liên quan khi phát sinh sự cố trong quá trình quản lý, vận hành do không biết bên nào sẽ chịu trách nhiệm giải quyết các sự cố này. Về bản chất, đường cao tốc là một hệ thống công trình hạ tầng liên hoàn, đặt ra bài toán là nhà đầu tư có thể thực hiện đồng bộ từ giai đoạn xây dựng đến vận hành, khai thác không, hay phải chia thành các cấu phần riêng rẽ cho nhiều nhà đầu tư thực hiện.

"Mô hình đầu tư công, quản lý tư đã được nhiều nước áp dụng hiệu quả và rất cần thiết phải được xây dựng khung pháp lý. Nếu luật Đường bộ được ban hành, cần rà soát để có hướng dẫn chi tiết về những điều khoản chủ yếu trong hợp đồng O&M để nhà nước, nhà đầu tư tư nhân có cơ sở xây dựng và tổ chức vận hành những dự án hợp tác quản lý khai thác đường cao tốc", LS Lê Đình Vinh nhấn mạnh.